面對新一輪外資并購浪潮，商務部、發改委、國資委等部委都在深度思考；然而，全國工商聯在兩會上的一份提案打破了“思考者”的沉靜。

　　工商聯在《關于建立國家經濟安全體系的建議》中提議：國務院設立“國家經濟安全審查委員會”，專門負責審核和協調涉及經濟安全的投資、經營等經濟行為。
　　“這一機構的具體職能，類似于CFIUS(美國外資投資委員會)。”全國工商聯法律部一位人士對記者表示。
　　該人士認為，工商聯的上述提案其基本原則是：一方面，建議對于外資準入的并購政策進行重新評估；另一方面，對于外資并購，國內必須進行理性選擇，而不是“來者不拒”。
　　事實上，擔心國內產業(企業)被跨國公司“吞”掉，是各國對于外資并購過程中普遍存在的觀念障礙。為此，各國紛紛制訂相關法律法規進行風險防范，但程度及側重又各有不同。
　　美國CFIUS的啟示
　　2004年12月29日，IBM正式向CFIUS遞交并購材料，CFIUS針對此次收購展開為期45天的調查，最終予以放行。
　　在標榜商業自由的美國，CFIUS為什么成為左右中國企業收購美國公司的第三方勢力?據介紹，CFIUS隸屬于美國財政部，于1975年根據《美國第11858號行政法》(ExecutiveOrder 11858)成立，主要職能是評估和監督外國投資對美國的影響。
　　按照慣例，CFIUS接到外國公司的并購通知后便開展審批調查，一般控制在75天內。當調查完成后，CFIUS將調查報告提交給總統，總統必須在15天內做出最后決定。
　　目前CFIUS的成員發展至12名(包括國務卿、國防部長、商務部長、司法部長、行政管理和預算局長、美國貿易代表和經濟顧問委員會主席、國土安全部長等政要)。
　　事實上，CFIUS很少對跨國并購展開正式全面調查，2004年CFIUS每50個交易申請中，只有1個被全面調查。資料還顯示，其成立以來，審批了逾1500宗申請，其中只做了22次全面調查。
　　“CFIUS并不是最終決定跨國并購是否成功的美國官方機構，大型的跨國并購往往還會涉及反壟斷問題，需要通過美國司法部和美國對外貿易委員會等機構的審批。”美國紐約國際集團中國投資部經理李明表示。
　　“必須明確的是，這幾年美國官方監管機構對于跨國并購的干預正逐年在下降，只有涉及重大并購才會開展調查。”李明稱。
　　與美國對比，法國政府正在采取“過激”行為，嚴格控制外資進入法國重要產業領域。
　　2005年8月31日，法國政府提出以下十大戰略性工業禁止外國公司并購：生物科技、制藥、軍備、賭場(防止跨國洗錢)、安全、通訊接收設備、電腦安全系統、軍民兩用科技、密碼設備及與敏感軍事情報有關的企業。
　　此外，針對米塔爾(全球最大的鋼鐵集團)計劃并購阿賽洛公司(法國控股的歐洲鋼鐵企業)，以及意大利國家電力公司計劃并購蘇伊士公司(法國重要能源企業)，法國政府同樣迅速采取了措施。
　　2006年2月16日，法國財政部長布雷東表示，法國政府將動用國家力量保證這些企業不被外資收購。
　　今年2月21日，法國參議院二讀通過了公開標價收購法案。這一法案表明，一旦出現外資惡意收購法國上市公司，法國企業就可以以免費的方式，發行股票認購券，增強企業的自衛能力。
　　法國政府的上述舉動被歐盟委員會指責為倒退，是一種不合時宜的作法，歐盟將深入了解有關情況，以確保法國政府的行動符合歐盟法律規定。
　　立法比機構重要
　　針對外資并購的監管，各國采取的模式不一致。美國與英國采取的是“單軌制”，而加拿大、澳大利亞等國則是“雙軌制”。
　　“由于美國沒有針對外資并購與國內并購分別立法，必須有一個政府機構對于外資并購進行集中監管。”路偉國際律師事務所北京合伙人呂立山表示，在這樣的法制環境下，CFIUS便應運而生。
　　中國的情況有所不同。“中國沒有單獨制定外資并購的產業政策，而是把外資并購的產業政策與其他的外商投資產業政策等同了。”呂立山認為，相關政策沒有解決，即使成立一個類似CFIUS的機構，也不能依據相關法規開展工作。
　　據了解，對于哪些領域禁止外資并購，目前主要由商務部、國資委、發改委等部門內部掌握。
　　“目前缺乏全國統一、操作性強的產業政策和產業導向，這才是問題的根本所在。”呂立山表示。
　　此外，呂立山認為，中國目前仍是發展中國家，民族工業比較薄弱，企業缺乏國際競爭力。在這一形勢下，采用一刀切的“單軌制”必然會對民族工業形成巨大沖擊。
　　事實上，即使在發達國家中，澳大利亞和加拿大也并未對外資并購和國內并購實行“單軌制”，而是采用了分別立法的“雙軌制”。
　　呂立山建議，中國在未來較長的一段時間內，也應針對外資并購和國內企業并購制定相應的區別性法律法規。
　　“這樣，可以很大程度上保證國民經濟運行的安全性。”呂立山認為，在目前的背景下，中國需要的不是一個單獨的監管機構(如工商聯建議成立的“國家經濟安全審查委員會”)來監管外資并購行為，而是需要一套完整的監管法律法規體系來實現。
　　針對是否設置“國家經濟安全審查委員會”的同一問題，美國紐約國際集團北京代表處投資銀行部總經理李明表示，在吸引外資方面，印度政府的監管僅停留在市場準入的層面，而中國正跨入理性選擇的新階段。
　　“事實上，中國正在針對外資并購進行新一輪政策重估，我認為，在這一過程中，立法比設置機構更重要。”李明說。
　　據李明介紹，早在1995年國家計委、原國家經貿委、原對外貿易經濟合作部聯合發布《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資產業指導目錄》。盡管《外商投資產業指導目錄》中規定了禁止外商設立獨資企業和外商控股的產業內容，但可操作性不高。
　　“如何進行分類管理，加強對外商投資方向的導向作用？如何建立完善的企業并購法律體系？這些問題遠比設置一個監管機構更重要。”李明表示。
　　風險防范體系
　　“針對外資并購的監管機構究竟是一個，還是多個？它跟現有的國家部委又是什么關系？”歐萊雅中國區一位負責人認為，目前國內關于外資并購的模糊政策規定令眾多跨國公司無所適從。
　　從政策層面來看，2003年1月2日，外經貿部、國家稅務總局、國家工商總局、國家外匯管理局四部委聯合發布《外國投資者并購境內企業暫行規定》。這一規定是我國目前為止最為全面的、專門針對外資并購的行政規章。
　　此外，2005年1月24日，國家外匯管理局發布《國家外匯管理局關于完善外資并購外匯管理有關問題的通知》；2006年初，商務部、證監會等五部委聯合頒布《外國投資者對上市公司戰略投資管理辦法》。
　　諸多政策表明，外資在國內市場進行并購的政策限制已經大大放寬。
　　“放寬與監管是兩回事，我們需要知道的是中國政府針對外資并購如何進行監管？具體由哪個機構執行？根本法律依據是哪些？”上述人士認為，這些疑問一直困惑著外資企業。
　　路偉國際律師事務所的相關報告認為，盡管《外國投資者并購境內企業暫行規定》對外資并購的形式、外資并購的原則、審查機構、審查門檻、并購程序作了較為全面的規定，但是這個法規目前存在很多問題。
　　中國現行的外資監管法規分散在上述多個行政性法規之中，這些法律制度不足以擔當起統一監管外資并購的核心重任。
　　“國內缺乏一部根本性的、系統的外資并購法律規定，相應地，中國也沒有一個獨立的、權威的外資并購執法機關。這一現象已經引起重視。”呂立山表示。
　　顯然，在法律層面，外資并購的監管關系只能靠幾個政府機構進行配合協調，如何避免行政權力的多重監管，成為外資并購中的關鍵難題之一。
　　歐萊雅上述參與了并購小護士的負責人抱怨，“只要想一想審批程序，你就知道這有多復雜了。”
　　“跨國公司希望針對外資并購的相關法律條款能更明確，更有針對性。”呂立山律師指出，這樣，無論是對于外資企業還是國內企業都將產生積極意義。”（記者 湯白露）

來源:21世紀經濟報道