11月3日，上海市房地局土地利用處處長(zhǎng)朱文錦被帶走“隔離調(diào)查”。

　　因手握上海全市土地出讓、交易的審批大權(quán)和土地出讓金的管理大權(quán)，朱文錦曾經(jīng)炙手可熱。在這幾年急飆狂進(jìn)的上海樓市背后，低調(diào)隱身幕后的他通過(guò)調(diào)節(jié)手中的土地閥門，所起的作用不可小覷。

　　二級(jí)市場(chǎng)的守門人

　　據(jù)房地局內(nèi)部人士回憶，朱文錦在1995年前后到市房地局土地利用處任職，1999年擔(dān)任土地利用處副處長(zhǎng)，2003年任處長(zhǎng)。此前，他在黃浦區(qū)房地局任副局長(zhǎng)。

　　“從表面上看，土地利用處只是土地交易的登記備案機(jī)構(gòu)，權(quán)限并不大。”房地局一內(nèi)部人士表示，從2001年開(kāi)始，上海新增土地出讓使用公開(kāi)招投標(biāo)的方式，由上海土地儲(chǔ)備中心運(yùn)作，和土地利用處沒(méi)有太大關(guān)聯(lián)。但是，實(shí)際情況并非像表面看上去那么簡(jiǎn)單。

　　土地利用處最主要的職權(quán)是處理歷年土地遺留問(wèn)題，其中最重要的一項(xiàng)是閑置土地的清理。統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至去年，上海歷年已經(jīng)批租出去，卻閑置在開(kāi)發(fā)商手上的土地超過(guò)6000公頃。

　　按1.5的容積率，6000公頃土地就是9000萬(wàn)平方米建筑面積，是上海3年房地產(chǎn)供應(yīng)量的總和還要多。事實(shí)上，正是這6000公頃，成為目前攪動(dòng)房產(chǎn)市場(chǎng)土地供應(yīng)量的主力。

　　2004年年初，國(guó)土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)通知，開(kāi)始收緊土地閘門，控制新增土地供應(yīng)量。2004年年初一直到8月份，上海沒(méi)有一幅新增土地出讓招投標(biāo)公告，2005年，上海一級(jí)市場(chǎng)住宅用地招標(biāo)僅一幅地塊。

　　但是，2004年、2005年，上海房地產(chǎn)供應(yīng)量分別達(dá)到2500萬(wàn)平方米、3000萬(wàn)平方米。“這兩年開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)，主要來(lái)自閑置土地的開(kāi)發(fā)。”某市屬國(guó)企副總說(shuō)。

　　對(duì)閑置土地怎么處理，哪些收回，那些延期開(kāi)發(fā)等等，《上海土地儲(chǔ)備辦法》的規(guī)定是原則性的。

　　“具體到每個(gè)地塊，土地利用處有很大的騰挪空間，是同意其繼續(xù)延期開(kāi)發(fā)還是在經(jīng)濟(jì)上處罰，甚至收回使用權(quán)，都是他們決定。”房地局內(nèi)部人士透露。

　　實(shí)際情況是，“上海近兩年雖然處理力度不小，但真正采取收回土地，重新儲(chǔ)備還非常少見(jiàn)。”

　　去年底，市房地局提供的一份《關(guān)于上海市閑置土地處理的情況》顯示，“到目前為止，全市已經(jīng)開(kāi)工或收回調(diào)整的閑置土地298幅，面積2100公頃。”對(duì)于收回的閑置土地量，市房地局從未給過(guò)明確的數(shù)字。

　　對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，前幾年拿地的價(jià)格和近一兩年通過(guò)招投標(biāo)拿地的價(jià)格不可同日而語(yǔ)。同意其延期開(kāi)發(fā)，就意味著可以以很低廉的價(jià)格獲取幾年間的巨額時(shí)間差收益。而一旦收回，則僅僅只能拿回當(dāng)時(shí)繳納的土地出讓金和銀行利息。因此，開(kāi)發(fā)商無(wú)不想盡各種辦法避免收回。

　　“土地利用處在某種程度上就成了非公開(kāi)二級(jí)市場(chǎng)的把關(guān)部門。”上海市社科院房地產(chǎn)業(yè)研究中心某人士表示。

　　補(bǔ)地價(jià)的游戲

　　除了閑置土地的清理外，朱文錦所在的土地利用處，另一項(xiàng)重要的權(quán)力是“補(bǔ)地價(jià)”。

　　一些房地產(chǎn)項(xiàng)目因?yàn)橐?guī)劃更改，或者根據(jù)周邊建設(shè)情況進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整后，總建筑面積增加，必須補(bǔ)繳土地出讓金，俗稱“補(bǔ)地價(jià)”。而這必須到土地利用處審批。

　　“這種審批彈性很大。”房地局內(nèi)部人士強(qiáng)調(diào)說(shuō)。

　　目前，上海市對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃變更等原因產(chǎn)生的補(bǔ)地價(jià)的手續(xù)，具體補(bǔ)價(jià)數(shù)量等有成文的標(biāo)準(zhǔn)，并不是由土地利用處臨時(shí)核定。但是，對(duì)于是否核準(zhǔn)項(xiàng)目的變更，土地利用處擁有相當(dāng)大的權(quán)力。

　　按照程序，規(guī)劃變更首先要通過(guò)規(guī)劃部門的審核，然后再通過(guò)土地利用處的審核，再交齊“土地出讓金”。

　　也就是說(shuō)，并不是所有通過(guò)規(guī)劃部門的項(xiàng)目變更都能通過(guò)土地利用處審核。

　　比如，有一些房地產(chǎn)項(xiàng)目形態(tài)往往通過(guò)規(guī)劃審核，但最終在土地利用處被卡。典型的如商住兩用公寓項(xiàng)目，由于土地性質(zhì)模糊，加上再更改規(guī)劃，就很難審批通過(guò)。

　　問(wèn)題何在？

　　政府通過(guò)土地儲(chǔ)備中心和土地利用處，將一級(jí)土地市場(chǎng)和二級(jí)土地市場(chǎng)分離，并掌握在手上。

　　土地儲(chǔ)備中心分收購(gòu)、儲(chǔ)備、出讓三個(gè)環(huán)節(jié)，其中出讓環(huán)節(jié)通過(guò)招投標(biāo)的方式，是充分的市場(chǎng)化運(yùn)作。但是，在收購(gòu)環(huán)節(jié)，主要是收回、征用、收購(gòu)、圍墾等方式，尤其是征用方式，運(yùn)用政府權(quán)力進(jìn)行征用，大多數(shù)情況下并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的運(yùn)作。

　　而在二級(jí)市場(chǎng)上，問(wèn)題同樣突出。一些開(kāi)發(fā)商早年以低廉的價(jià)格取得土地后，囤而不用。近兩年，由于大量的公共財(cái)政和市政建設(shè)，比如軌道交通帶來(lái)了土地增值收益，但是，政府往往卻沒(méi)有能充分享受市政投資帶來(lái)的利益。這些開(kāi)發(fā)商在補(bǔ)繳了土地出讓金或者經(jīng)濟(jì)處罰之后，就將這些增值收益占為己有。

　　此外，目前土地出讓金是政府預(yù)算外收入，每年政府通過(guò)出讓土地獲得了多少土地出讓金，這些土地出讓金去向何處，都是未知數(shù)。歷年上海市人大會(huì)議上，都有代表提出要預(yù)算外收入公開(kāi)，但至今沒(méi)有下文。

陳芳 來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道